Votations : l'initiative populaire générale me manque

Oui, je regrette cet instrument démocratique. À l’heure où le peuple suisse doit voter sur des initiatives populaires qui ne peuvent viser qu’à modifier la Constitution fédérale, je trouve dommage que le peuple ne puisse pas également voter pour demander une modification d’un autre texte que la Constitution.

De l’adoption à l’abrogation

L’initiative (populaire) générale est un instrument démocratique qui a été pensé à la fin des années 1990. Selon le Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des États (CIP-E) du 2 avril 2001,

L’initiative populaire générale permet à 100 000 citoyens ayant le droit de vote de proposer un projet conçu en termes généraux et visant une modification constitutionnelle ou législative. Cet instrument vient donc combler une lacune, à savoir l’impossibilité de déposer une initiative populaire visant la révision d’un texte normatif autre que la Constitution. […] Si l’Assemblée fédérale approuve l’initiative, elle élabore un projet d’acte. Si elle la rejette, elle n’élabore un projet d’acte que si le peuple, lui, accepte l’initiative [en votation populaire].

Toujours selon le même rapport,

[…] Certains sujets sont traités à l’échelon constitutionnel alors qu’il reviendrait sans nul doute à la loi de les régir. Notons à cet égard que si de telles initiatives populaires devaient être (ou avaient été) acceptées, la Constitution serait complétée par des dispositions prévoyant par exemple un dimanche sans voiture par saison et une vitesse de 30 km/h à l’intérieur des localités.

Les avantages suivants étaient mentionnés :

1. Il permet au peuple d’agir à un niveau autre que constitutionnel. […]
2. Il permet au peuple de demander, par voie d’initiative, la modification ou la suppression de certaines dispositions législatives existantes, ce qui revient en quelque sorte à saisir le référendum consécutivement à l’entrée en vigueur d’un acte législatif. […]
3. Il est possible d’inscrire des dispositions plus précises dans une loi que dans la Constitution, de sorte que les requêtes des initiants peuvent être mises en œuvre de manière plus détaillée. […]
4. Il permet aux auteurs d’initiatives de formuler leurs requêtes en termes généraux, c’est-à-dire sans devoir élaborer eux-mêmes des projets d’actes. […]
5. L’Assemblée fédérale dispose d’une certaine marge de manœuvre, qui lui permet de choisir le niveau normatif adéquat, selon l’importance politique et la nature de la question. […]

Le Conseil fédéral a ensuite donné son avis sur la question. Le peuple a enfin accepté la modification de la Constitution telle que proposée, introduisant donc un nouvel art. 139a.

Art. 139a Initiative populaire générale

1. 100 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote peuvent, dans un délai de 18 mois à compter de la publication officielle de leur initiative, et sous la forme d’une proposition conçue en termes généraux, demander l’adoption, la modification ou l’abrogation de dispositions constitutionnelles ou législatives.
2. Lorsqu’une initiative ne respecte pas le principe de l’unité de la forme, celui de l’unité de la matière, ou les règles impératives du droit international, l’Assemblée fédérale la déclare totalement ou partiellement nulle.
3. Si l’Assemblée fédérale approuve l’initiative, elle prépare les modifications constitutionnelles ou législatives visées.
4. L’Assemblée fédérale peut opposer un contre-projet aux modifications qu’elle a préparées. Les modifications de nature constitutionnelle (projet et contre-projet) sont soumises au vote du peuple et des cantons, tandis que les modifications de nature législative (projet et contre-projet) sont soumises au vote du peuple uniquement.
5. Si l’Assemblée fédérale rejette l’initiative, elle la soumet au vote du peuple. Si l’initiative est approuvée par le peuple, l’Assemblée fédérale prépare les modifications constitutionnelles ou législatives visées.

Toutefois, malgré que le peuple ait accepté ce nouvel article, l’Assemblée fédérale ne l’a pas fait rentrer en vigueur en même temps que les autres dispositions sur lesquelles le peuple a voté (soit, au 1er août 2003).

En 2009, l’Assemblée fédérale propose en votation populaire l’abrogation de cet art. 139a. Le Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP) du 21 février 2008 résume la raison :

Le dispositif proposé [est] trop complexe pour que les droits populaires y gagnent.

Selon la CIP, le bicamérisme, la possibilité pour l’Assemblée fédérale d’opposer un contre-projet, les majorités requises et la possibilité d’un recours au Tribunal fédéral sont autant de problèmes de procédures qui rendent l’initiative populaire générale ingérable.

Afin d’anticiper tous les cas de figure possibles, il a fallu apporter d’innombrables modifications et précisions à la loi fédérale sur les droits politiques, à la loi sur le Parlement et à la loi sur le Tribunal fédéral. […] Après avoir examiné le projet, la CIP du Conseil national juge à son tour qu’il est beaucoup trop complexe et, par 13 voix contre 11 et 1 abstention, elle propose au conseil de ne pas entrer en matière. Celui-ci se rallie à cette proposition le 19 décembre 2006, par 136 voix contre 13.

Le Conseil fédéral s’est rallié à l’avis sur l’impraticabilité de la solution.

La complexité de la procédure présentée résulte de plusieurs facteurs: premièrement, à la différence des parlements cantonaux, le parlement fédéral est composé de deux chambres ; deuxièmement, l’Assemblée fédérale a la possibilité de présenter un contre-projet ; troisièmement, les majorités requises diffèrent selon le degré normatif ; et, quatrièmement, la possibilité de saisir le Tribunal fédéral pour vérifier l’opportunité de la réglementation visée exige de préciser la procédure. Le Parlement a estimé que la mise en œuvre du projet générerait des problèmes qui dépasseraient largement les inconvénients – connus – de l’actuelle procédure législative.

Le peuple a accepté de supprimer l’initiative populaire générale le 27 septembre 2009.

Commentaire

Pour tout dire, même si je comprends les raisons qui ont poussé le Parlement fédéral à demander au peuple d’abroger l’initiative populaire générale, je trouve cela vraiment regrettable. J’aurais préféré une simplification du système, comme cela a été proposé par la CIP. Il y a deux raisons à ce regret.

La première est simple : j’estime que le peuple doit avoir le droit d’agir directement à un niveau autre que constitutionnel. Ce pouvoir ne doit pas appartenir uniquement à nos élus (qui ne pensent parfois pas toujours comme leurs électeurs).

La seconde est peut-être moins aisée à comprendre. La Constitution est un texte fondamental qui est censé fixer la forme de l’Etat, son fonctionnement, son organisation, l’exercice du pouvoir, les droits fondamentaux. Elle règle les rapports entre l’État et la population et protège cette dernière contre le premier. Dans un Etat fédéral comme la Suisse, la Constitution fédérale règle aussi la répartition des compétences entre les cantons et l’Etat fédéral.

Dès lors, qu’on y ajoute des dispositions sur la formation musicale (art. 67a, adopté en votation populaire le 23 septembre 2012) passe encore. Mais je me demande si l’interdiction de la construction de minarets (art. 72 al. 3, adopté en votation populaire le 29 novembre 2009) ou la limitation des résidences secondaires (art. 75b, adopté en votation populaire le 11 mars 2012) ont vraiment leur place dans la Constitution. Sans revenir sur le bienfondé de ces dispositions, sont-elles à ce point fondamentales pour figurer dans la Constitution (alors qu’il existe une loi fédérale sur l’aménagement du territoire) ? Et si la réponse à cette question vous semble être non, que dire de l’initiative Minder ? Qu’on soit d’accord ou non avec les arguments des initiants, est-ce à la Constitution de définir des règles précises sur les pouvoirs de l’assemblée générale d’une société anonyme cotée en bourse ? À mon avis, clairement pas. Le Code des obligations le fait déjà, c’est donc ce texte qu’il faut modifier.

Mais je ne jette pas la pierre à Minder, ou aux autres personnes qui ont porté des initiatives fédérales devant le peuple. Je suis conscient que c’est le seul moyen qu’a le peuple de demander un changement, voire même de contraindre des élus qui rechignent à aller dans le sens du peuple. Et il faut reconnaitre que c’est un moyen très fort car le Parlement ne peut pas modifier la Constitution sans votation populaire, alors qu’une loi fédérale peut passer la rampe sans référendum.

Bien que ce soit souvent un jeu politique (on dépose une initiative afin que le Parlement élabore un contre-projet, puis on retire l’initiative si le contre-projet est satisfaisant), je regrette vraiment que les Suisses ne disposent pas d’un outil leur permettant de mieux faire valoir leurs droits par des requêtes générales qui peuvent être transcrites dans une loi, au lieu d’être contraints de rédiger une révision constitutionnelle.